助力城市更新，推动城市集约型内涵式转型发展

导读：城市更新是每一座城市的历史必然，城市自出现之后就处于不断更新的过程中，早在“十二五”时期，我国就明确提出城镇化建设要严控增量，盘活存量，在经历了棚改、老旧小区改造等一系列探索实践之后，城市更新的内涵和外延得到了极大的拓展。近年来，城市更新地位不断上升，中央和地方的城市更新政策密集出台。在国家层面，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》首次将城市更新纳入国家五年发展规划，明确要加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升，奠定了城市更新在“十四五”时期的战略地位。住建部同步出台了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号），提出了严格控制大规模拆除，严格控制大规模增建，严格控制大规模搬迁，确保住房租赁市场供需平稳等城市更新中的底线要求。在云南省层面，《云南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》、云南省第十一次党代会明确提出要大力实施城市更新行动，加快城镇老旧小区、城中村改造和居住社区建设，云南省陆续出台了《云南省人民政府关于统筹推进城市更新的指导意见》（云政发〔2020〕33号）、《云南省城市更新工作导则（试行）》等一列政策文件指导全省城市更新工作的开展。

云南省城乡规划设计研究院一直积极参与我省城市更新工作，在省级政策文件制定、具体项目规划设计等方面均作出了高质量、多样化的探索与实践。值此城市更新上升为国家战略，城市开发建设方式从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展的新时期，总结我院在城市更新方面的实践经验，助力全省城市更新工作开展。

01工作导则类

《云南省城市更新工作导则（试行）》

云南省住房和城乡建设厅

云南省城乡规划设计研究院

2020年云南省政府印发了《云南省人民政府关于统筹推进城市更新的指导意见》（云政发〔2020〕33号），我省城市更新工作全面起航，为了较好地对接落实国家政策，指导我省城市更新工作的开展。我院接受云南省住房与城乡建设厅委托，编制了《云南省城市更新工作导则》，导则以《云南省人民政府关于统筹推进城市更新的指导意见》（云政发〔2020〕33号）和国家、云南省有关法律法规、规范性文件和技术标准、规范为依据编制，导则从工作管理和技术指南两方面明确云南省城市更新工作全过程的工作要求，突出对城市更新实施阶段的指导。导则主要内容包括总则、重点任务、组织管理、实施引导、资金筹措、附则、附表7个部分，导则附件内容包括《XX县（市、区）城市更实施方案》主要内容、《公共服务设施配置表》、《城市更新项目库》详表等内容。导则已于2021年2月印发试行。

《云南省城市更新居住品质提升三年行动计划（2022—2024年）》

主编：云南省住房和城乡建设厅   参编：云南省城乡规划设计研究院

为深入贯彻落实国家和省城市更新相关政策文件精神，加快推进全省城镇老旧小区、棚户区、城中村、老旧厂区和老旧街区改造，受云南省住房与城乡建设厅委托，我院参与编制了《云南省城市更新居住品质提升三年行动计划（2022—2024年）》，行动计划划分城镇老旧小区改造、城镇棚户区改造、城中村改造、老旧厂区改造和老旧街区改造五大更新改造类别，明确各类更新改造的实施范围、改造目标、筹资方式和工作重点，制定各类更新改造2022—2024年改造任务年度计划表，指导全省近三年的城市更新工作。行动计划已于2022年6月正式印发。

02综合实践类

*主要实践案例概览*

《云南省丽江市丽江古城特色城镇转型提升规划》

全国优秀城乡规划设计二等奖

云南省城乡规划设计一等奖

入选自然资源部城市更新类优秀规划案例

作为国际知名景区和区域旅游核心，丽江古城的更新不是简单的拆建工作，而是像绣花一样进行更新与激活，逐步提高设施品质，统筹遗产保护、产业发展、旅游服务、人居环境等多方面的复合型更新。规划以遗产地保护为前提，以转型提升为目标，梳理多主体与空间载体的关系，凸显遗产突出普遍价值，全面实施整治与更新。规划侧重四项内容的转变：一是更新对象从狭义向广义拓展，不再仅关注“旧区”和“拆迁”，转为关注“闲置地”和“再利用”。规划提出“街-坊-里-院”的空间革新模式，通过腾挪外迁、闲置用地盘活、业态置换等措施，引领古城用地的功能置换和空间的优化提升，实现古城空间利用的提质增效。二是更新目标从单一向多元转变，不再以经济价值为单一目标，而是实现资源利用效率和生态、社会、文化等整体效益的提升。在保护优先和文化提升的基础上，通过“腾笼换鸟”实现古城的产业转型提升。三是更新方式从粗放向精细化转变，丽江古城不能够进行大拆大建的改造，应因地制宜采用循序渐进、精细化的更新方式，运用新技术新材料全面提升古城的人居环境提升。四是更新主体从政府主导向多元共治转变，鼓励多元主体全面参与城市更新和空间治理，建立“遗产保护—景区服务—社区居民”三位一体的综合管理模式，强化公众参与，充分尊重居民和多元主体的意愿，实现利益共享。

《普洱市思茅老街重点地段修建性详细规划》

全国优秀城乡规划设计三等奖

云南省城乡规划设计二等奖

项目的位于普洱老城区内，普洱市地处世界茶叶原产地中心，是驰名中外的普洱茶原产地和集散地，随着社会的发展，人民生活水平的提高，老街的风貌也遭到了一定程度的破坏，老街特色削弱。项目在“城市双修”背景下，规划提倡以人为本的渐进式规划理念，提出“老街.坊”的构想，唤醒街坊邻里间的温暖记忆，为类似老街这样的传统区域探索出一条更为合理系统的城市更新方法。运用“城市修补”的手法对老街做了“社区微创手术”，通过整合宗地、重组院落、注入活力、分级引导、有机疏散等手段，实现老街的自我修复与更新。最后从政府、市场、居民、实施四个层面实施分级管控，从街道风貌控制引导-院落控制引导-建筑控制引导-图则控制和重要节点引导，层层落实，具有很强的管控性和可操作性。普洱老街整治提升工程已被列入2016普洱市整点建设项目，目前已完成修建性详细规划，近期将按照修建性详细规划，选取部分典型院落进行建筑整治提升的建筑方案设计，近期将改造完成投入使用，作为老街示范工程。

《镇雄县城市体检评估及城市更新实施方案》

——基于城市体检评估的城市更新实践——

镇雄城市体检紧扣解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，重点从生态宜居、城市特色、交通便捷、生活舒适、多元包容、安全韧性、城市活力、城市人居环境满意度等八个方面开展评估。在50项基本指标和社会满意度调查的基础上，结合镇雄实际情况以及云南省城市更新主要任务指标要求，从生态宜居、健康舒适、交通便捷、整洁有序四个方面新增加15项指标，共同构成镇雄“50+15”项特色指标体系。镇雄城市更新实施方案依据体检结果，按照“缺什么、补什么”的原则，对镇雄的地域文化特色、城市交通体系、城市基础设施、公共服务设施、老旧小区、棚户区、城市风貌、城市绿化、智慧城市建设九个方面全面开展城市更新建设，积极谋划补短板项目。

《陆良县城市更新项目》

——基于城市病治理的城市更新实践——

陆良县城市更新项目利用”对症开方”思路，问诊城市探寻发展药方。规划通过城市体检寻找”城市病“，研究提出破解城市病的方法与路径，通过城市更新实施方案为城市健康发展提出具体项目支撑。在实施措施中提出了三个方面重点实施方式：一是通过城市更新单元落实项目管控，根据城市更新现状问题分析结论及城市更新目标，以十到十五分钟生活圈、单元面积2-5平方公里，划定8个城市更新单元，重点对城市更新单元面积、发展定位、发展重点及重要功能做实施引导。二是制定城市更新年度阶段性目标，在建设现代宜居园林城市、爨源文化名城的总体发展目标基础上，从需要重点解决的城市问题、城市发展方向、城市整体开发思路等方面，制定分年度城市更新目标。三是筹集多方城市更新资金，城市更新资金以市场为主、政府引导为辅，出台一系列政策引导市场进行城市更新改造。在未来的城市高质量发展中，通过城市更新指引陆良县城市发展与建设。

《临沧市老行署片区更新改造规划》

——基于城市运营思维的城市更新实践——

我国城市更新事业进入新时期，由城市运营激发的活力发展、资源虹吸，推进了城市竞争格局的更迭，本项目尝试从城市运营的角度出发对城市更新进行探索实践。项目位于云南省临沧市临翔区中心城区西南角，总占地面积约25公顷。临沧市市政府搬迁至新址后，此片区剩余大量建筑质量不高的办公楼及住宅，其中很大一部分因建造年代久远或地质灾害影响已成为危房，被迫闲置。政府对片区更新改造的主要诉求有优化片区交通体系、加强片区基础设施建设、改善片区公共服务设施、进行老旧小区改造、建设湿地公园、建设城市记忆公园、打造精品街区，片区形象升级等八个方面。规划在产业空间方面，梳理了五大核心板块，对应办公商务、消费零售、文化创意、医护康养、生态休闲等业态。在交通方面，针对片区路网进行了调整，加密片区路网，同时将贯穿片区的南屏路由双向两车道升级为双向四车道的城市次干道。在生态景观方面，将原有带状农田规划为贯穿核心场地的城市绿轴。在片区形象方面，将绿轴、临沧记忆和行署文化结合到一起，打造以老行署为核心的南屏路文化休闲带，形成片区独特的形象特征。为了解决更新中可能存在的大拆大建和重复投资，针对项目特点规划划定了更新单元以及明确相应的更新方式，同时明确了不同的实施主体以及更新的时序。以政府主导的老旧小区改造和基础设施提升作为项目更新的起始，带动片区更新的开展。近期建设主要针对老旧小区进行改造，针对现状老旧小区单位大院的模式，规划中重新梳理了住宅片区，打破了单位大院围墙阻隔，形成了新的社区组团，以大物业的形式对原有不同权属的住宅片区进行管理。

《玉溪市北城街道城市更新策划方案》

基于资金平衡视角的城市更新策划实践

在当前地方财政的现实状况和国家财政监管背景下，资金平衡是实施城市更新项目的重要举措之一。以资金平衡促进项目落地，已经成为了很多城市更新项目的必要性因素。玉溪市北城街道城市更新项目位于玉溪市北城街道集镇片区，总占地面积162.22公顷。项目在区位、文化资源等方面优势明显，区位上是昆明—玉溪重要节点，进入玉溪的北大门，历史上是红塔区的十二座古城之一，是茶马古道上的重要节点集镇，有“九力古城”之称，茶马文化、集市文化、耕读文化和饮食文化等文化资源丰富，传统街巷格局肌理保存较完善。同时，北城街道的更新改造也面临着更新改造面积大，用地混杂，核心区建筑质量较差，资金平衡难等一系列挑战与问题。策划方案在充分分析片区更新改造的优势与挑战的基础上，以“九力古城”的复兴作为切入点，传承古城风貌格局，着力复兴古城文化；优化用地功能布局，促进产业转型升级；完善设施配套，解决人居环境短板，打造“滇中九力古城、幸福宜居街道、美丽田园城市”。策划方案以产业导入为基础，结合北城片区优势，引入文化创意、休闲旅游、滇派园林、传统美食等产业业态，采取多样化措施力求片区更新改造资金自平衡，助力片区更新改造可持续发展。策划方案坚持微更新与全面改造相结合的更新改造模式，划分古城核心更新片区、园林文化体验更新片区、西北更新片区、东南更新片区4大更新片区，采取保护修缮、拆除重建、综合整治和局部拆除4大更新方式，因地制宜确定更新片区内各地块更新方式，避免大拆大建，落实《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》等城市更新相关文件要求。策划方案充分考虑项目融资渠道、资金平衡模式，结合策划方案进行项目投资匡算、项目收益测算和资金平衡测算等经济测算，充分分析项目可操作性，保障项目落地实施，提高项目决策科学性合理性。

展望：城市更新是一个不断发展的命题，在经历过的增量开发、存量发展和现在的高质量发展背景下，城市更新的内涵也在不断变化。面对建成环境的复杂矛盾和社会生活的需求变化，城市更新行动的路径也需要不断地适应与完善。有别于既往的大拆大建市场开发型的城市更新模式，新时代要以转型思维实现城市更新规划的统筹与协调，要在过往学术研究与实践经验的积累上，把握新时期城市更新政策导向，编制具有前瞻性、指导性和落地性的城市更新规划，服务云南城市转型发展的需要。

编辑制作：云南省城乡规划设计研究院信息中心